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建設項目環評未批先建處罰規定

作者:admin  發布時間:2018-05-18

2016年9月1日起實施的《環評法》第三十一條規定,未經環評擅自建設的,由縣級以上環保部門責令停止建設,並可根據違法情節和危害後果,處“建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款”,並可以責令恢複原狀等。

在以往“五萬元以上二十萬元以下罰款”額度的基礎上,新環評法以“建設項目項目總投資額”作為處罰基數,加大了對“未批先建”行為的處罰力度,提出了比以往更為嚴厲的要求。然而,新環評法並未明確“建設項目總投資額”如何確定。結合國家現有相關法律規定,筆者認為,可以從以下三方麵確定“建設項目總投資額”。

1.以投資管理部門核準的投資額作為處罰依據?

《企業投資項目核準暫行辦法》(國家發展和改革委員會令 第19號)是國家發改委根據《行政許可法》和《國務院關於投資體製改革的決定》製定的,是規範企業投資項目核準管理的規範性文件。

根據該文件規定,國家發改委和地方發改委及地方政府規定具有投資管理職能的經貿委(經委)是負責企業投資項目核準管理的行政機關;企業投資建設實行核準製的項目,應當按照要求編製項目申請報告,報送項目核準機關核準;項目申請報告應主要包括“項目申報單位情況”“擬建項目情況”等。

結合國家發改委《關於發布項目申請報告通用文本的通知》(發改投資[2007]1169號)可知,企業申報投資項目時,需要在項目申請報告中申報“投資規模”等,並需要得到審批部門的批準。同時,《企業投資項目核準暫行辦法》第九條還規定,“項目申報單位應對所有申報材料內容的真實性負責。”

結合上述內容可知,企業需要對申報的建設項目總投資額等相關數據真實性負責。同時,建設項目總投資額也得到了發改等審批部門的批準。

將發改部門核準的建設項目投資額作為環評法中“建設項目總投資額”的處罰依據,符合相關法律規定。在這種情況下,環保部門隻要去項目審批的發改部門調取相應審批文件,即可確定“建設項目總投資額”。

需要注意的是,對於執法查處的在建項目,企業可能會提出“發展改革委核準的投資額隻是企業的擬投資額,實際投資額將小於審批認定額度”。

對此類抗辯理由,看似合理,卻無法核實。考慮到行政執法效率,環境執法機關事實上也不可能等到項目建設完成再進行處罰。

根據《企業投資項目核準暫行辦法》第二十一條的規定,建設項目投資額發生變化時,項目單位應當向核準機關報告。在這種情況下,如果能從發改部門調取項目投資額調整的書麵確認意見或者新的核準手續,則可以按照新的投資額確定,否則仍然應當按照經核準的項目投資申報表確定的投資額來確定“建設項目總投資額”。

此外,對於建設項目已經建設完成的,企業也可能會提出“實際投資額小於審批認定額”的抗辯。在這種情況下,因為企業項目建設完成,投資額一般已經處於確定狀態。如果企業能夠提供相應證明材料,比如項目審計報告、項目結算證明等材料,此時一般應以建設項目的實際投資額認定“建設項目總投資額”。這也符合《行政處罰法》作出處罰決定時違法事實清楚的要求。

當然,現實執法過程中,經過發改等部門審批的項目畢竟隻是環評違法項目的一部分,還有更多沒有經過任何部門審批的項目,則無法采用該方法認定投資額。

2.以建設項目業主自認的投資額作為處罰依據?

自認是指當事人一方承認對方當事人所主張的不利於自己的事實是真實的,且明確表明其真實性的陳述。在民事訴訟中,當事人自認的事實可以作為案件處理的依據,而不用其他材料加以證明。

我國《行政處罰法》並沒有關於“自認事實”的規定。但《最高人民法院關於行政訴訟證據若幹問題的規定》第六十五條規定“在庭審中一方當事人或者其代理人在代理權限範圍內對另一方當事人陳述的案件事實明確表示認可的,人民法院可以對該事實予以認定。但有相反證據足以推翻的除外。”結合這條規定可以看出,行政訴訟中並沒有排除當事人自認事實,隻是需要查證屬實,或者說沒有相反證據足以推翻當事人的自認即可。

在環境行政執法過程中,這種自認體現在調查筆錄中,建設項目業主(或其委托代理人)接受調查時自我陳述的“項目投資總額”。

應該說,如果建設項目業主在回答執法人員關於項目基本情況包括項目投資的陳述,屬於對相應事實的自我認可。在這種情況下,如果沒有其他證據足以推翻建設項目業主的陳述,則環境執法部門可以業主陳述的投資額來認定“建設項目總投資額”,並以此為依據確定行政處罰數額。

需要注意的是,由於個體的嬗變,業主在得知投資額關係到行政處罰數額時,往往會修正原先的說法,使得建設項目總投資額處於不確定狀態。

為此,執法部門需要在發現企業環評違法行為的第一時間對建設項目負責人進行調查,通過調查筆錄固定建設項目投資額的相應證據;同時,為了保證數據的可靠性、真實性,盡量對項目的不同負責人進行分別調查,通過不同負責人陳述的相互印證,固定建設項目投資額數據;此外,還可以要求企業提供建設項目發包合同、項目設備采購合同等證據材料,盡量保證投資額認定的客觀性。

應該說,以當事人的自認作為“建設項目總投資額”認定的依據,在執法過程中方便易行。但缺點也顯而易見,項目建設單位陳述時往往會盡最大可能縮小投資額,以逃避行政處罰。並且如果執法調查中不能固定好建設單位陳述的相應證據,沒有其他客觀證據予以證實,建設單位在訴訟過程中往往會改變原有說法,使環境執法部門處於不利地位。

3.以谘詢評估機構評估的投資額作為處罰依據?

《工程造價谘詢企業管理辦法》(建設部令 第149號)規定,工程造價谘詢企業,可以接受委托,對建設項目投資、工程造價的確定與控製提供專業谘詢服務。

在環境執法過程中,如果建設項目投資額難以確定,可以委托工程造價谘詢企業進行建設項目投資額谘詢,將谘詢機構認定的投資額作為“建設項目總投資額”認定的依據。同時,對已經建設完成的項目,也可委托審計機構進行建設項目投資額審計,以審計認定的數額作為“建設項目總投資額”認定的依據。

從證據角度看,谘詢機構或者審計機構認定的投資額相對而言客觀性更高,更接近建設項目總投資額的本來數據。但是,無論是委托谘詢機構還是審計機構,均需要支付相應的谘詢費用或者審計費用。在目前法律無明確規定的情況下,該部分費用仍然需由財政承擔,這無形中增加了環境執法成本。同時,谘詢、審計效果如何,還有賴於項目建設單位的配合,客觀上也增加了操作的難度。

從簡化執法手續,提高行政效率的角度,環境執法部門也可以通過“詢價”方式,向社會上同類建設單位發送同類項目投資額的“詢價函”,從而確定違法建設項目的總投資額。為保證證據的相對客觀性,可以向多個同類項目單位進行詢價,在平均值基礎上合理確定違法建設項目總投資額。這種方式相對簡單,但實踐中尋找同類項目可能存在困難。

總之,執法應結合案件實際情況,合理選擇建設項目總投資額的確定方法,做到既維護法律權威,也保障行政執法效率。同時,我們也期待環境保護部出台相應規定,簡化建設項目投資額認定辦法,提高基層環境執法效率。

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